Comment l’État localise-t-il ses citoyens ? Une confrontation franco-italienne des sources et des données sur la mobilité électorale

Billet rédigé par Lucie Bargel, maîtresse de conférences HDR en science politique à l’Université Côte d’Azur, membre de l’Institut universitaire de France, chercheuse résidente de l’École française de Rome; édité par Daniela Trucco, membre de deuxième année de l’École française de Rome.

Cet article existe aussi en italien.

Les États-nations s’étant construits sur la sédentarisation des populations, les institutions politiques (vote) et les outils de connaissance (recensement) qu’ils ont créés la prennent pour acquise. Pourtant, il existe en France comme en Italie des électeurs mobiles, qui votent dans leur pays ou leur village “d’origine” plutôt que leur lieu de résidence. L’exploration historique et sociologique de ces pratiques pose la question du lieu légitime du vote, en particulier pour des élections locales.

Les recherches que je mène actuellement à l’École française de Rome portent sur la multiplicité des appartenances territoriales, leurs effets politiques, en particulier la mobilité électorale, et les façons dont les États s’en saisissent. Un de mes points d’entrée empirique dans ces questions consiste à repérer les décalages entre la population des électeurs d’une commune et celle de ses résidents permanents. Ceux-ci sont davantage étudiés pour les personnes qui « manquent » : des résidents qui ne votent pas, ne sont pas inscrits sur les listes, etc. Pour ma part, je m’intéresse aux électeurs « en trop », qui votent dans une commune dans laquelle ils ne résident pas de façon permanente.

Cette enquête m’amène à une réflexion sur les sources disponibles et leurs usages possibles en France et en Italie. Dans les deux cas, la démarche consiste à confronter différentes sources, essentiellement produites par les États et les communes, pour saisir les écarts entre elles et chercher à les comprendre sociologiquement. En effet, l’histoire de la construction des États-nations est aussi celle de la sédentarisation des populations, au moins théoriquement, pour faire fonctionner l’équation un territoire = un peuple. De ce fait, comme de précédents travaux l’ont montré (Noiriel 1998 ; Torpey 2005 ; About et Denis 2010), l’histoire de l’identification des personnes par les États et celle du contrôle de la mobilité sont inséparables. Cela produit des effets sur les sources disponibles : dans les statistiques publiques, les États recensent leurs populations avec une inscription spatiale unique – mais de façon plus ou moins stricte, comme le montre la comparaison entre l’Italie et la France.

Les « originaires » en France

Dans le cas français, c’est d’abord une enquête ethnographique dans une vallée alpine, au moment d’élections municipales, qui m’a révélé l’importance du vote des « originaires », qui travaillent et vivent dans les grandes villes voisines, au moins la semaine, et viennent voter au village (Bargel 2016). Ensuite, l’entrée pour saisir de façon systématique ces électeurs mobiles a principalement consisté à confronter les données du recensement et celles des listes électorales. En effet, l’inscription sur ces dernières résulte selon le droit électoral français d’une démarche volontaire (elle n’est pas automatique) et implique par conséquent l’existence de deux fichiers différents. Cela crée donc des possibilités « mécaniques » de décalage entre population résidente et électorale. De plus, il est en France légalement possible de voter ailleurs que là où on réside de façon permanente dès lors que l’on y paie des impôts locaux, par exemple lorsqu’on y possède une résidence secondaire.

Avec ces deux fichiers de données publiques et accessibles en open data, il est ainsi possible de confronter systématiquement le nombre d’électeurs inscrits, et de votants, avec le nombre de personnes adultes et françaises recensées dans la commune. Pour les élections municipales de 2008, plus de 17 000 communes, soit presque la moitié, avaient plus d’électeurs inscrits que de résidents recensés. La répartition géographique de ce phénomène d’extra-inscription montre qu’il concerne surtout les petites communes, en particulier montagnardes.

D’autres sources possibles sont constituées par les listes électorales elles-mêmes, l’adresse indiquée pour chaque électeur n’étant pas nécessairement située dans la commune, ou encore par les listes d’émargement, qui ajoutent à cette information celle de la participation électorale effective (et de l’usage de la procuration). Le lieu de naissance, qui pouvait être une indication utile pour saisir les liens avec un village, ne l’est guère plus pour les générations nées après la Seconde Guerre mondiale, qui naissent désormais le plus souvent dans les grandes communes abritant les maternités.

On peut imaginer adjoindre d’autres sources, moins directement politiques, à celle-ci : le nombre de personnes payant des impôts fonciers, le nombre d’abonnés à l’eau ou à l’électricité…

Une histoire croisée des migrations et des élections italiennes

Sur le cas italien, mon travail est, à ce stade, beaucoup plus exploratoire. En Italie, unité nationale, recensement et « grande » émigration coïncident. Il existe de ce fait des sources assez précises sur la mobilité, nationale et internationale, à partir de la seconde moitié du XIX^e siècle. La première statistica sull’emigrazione effectuée par la direzione generale di statistica date de 1876. De façon générale, le recensement de la population prend finement en compte les migrations, la population continuant d’appartenir à la commune d’origine même en migration.

Ces sources m’ont par exemple permis, dans le cadre de mon travail d’HDR, de mettre en perspective les migrations saisonnières des deux communes de la haute-vallée de la Roya, Tenda et Briga, avec les communes alpines voisines (Bargel 2017).

Ces deux recensements ont eu lieu en décembre, soit au plus fort de l’émigration saisonnière. Cette dernière concerne surtout la haute montagne, plus que les collines. Mais par rapport à leurs voisines, Tenda et Briga sont bien plus fortement concernées, et tout particulièrement Briga : lors de chaque recensement, un tiers de sa population était absent du village.

Avec le temps, le recensement italien devient de plus en plus précis au sujet de l’émigration temporaire et prend en compte la destination. Les départs vers l’étranger ne précisent pas le pays mais à partir des années 1930 mentionnent s’il s’agit d’une colonie.

En tout cas, on le voit avec ce recensement de Tenda en 1936, les naissances ou les décès à l’étranger sont intégrés au décompte de la population de la commune, à laquelle les émigrés continuent donc d’appartenir au sens du recensement.

Ces données du recensement constituent donc une base très précise sur les mobilités. Mon enquête à venir consistera à tenter de les mettre en perspective avec les données chiffrées mais aussi plus largement les procédures d’organisation des élections qui se tiennent durant cette période, bien qu’elles soient relativement peu nombreuses et que les effets d’exclusion du suffrage censitaire soient particulièrement sensibles dans les zones rurales. Mais cette démarche permettra de confronter les logiques pratiques selon lesquelles deux endroits différents de l’État italien définissent l’appartenance territoriale.

La residenza et ses distorsions

Depuis la loi n. 1228 de 1954, il existe désormais un fichier unique qui recense les individus, l’anagrafe. En 2012, la fusion des fichiers locaux des communes et de celui des Italiens résidents à l’étranger dans un Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente prépare sa numérisation, commencée en 2017 et achevée en 2022.

L’établissement de la residenza dans une commune ouvre l’accès à de nombreux autres droits : au système de santé public, aux écoles communales et au vote. La loi italienne impose à chaque citoyen d’être « joignable » (reperibile) et prévoit ainsi une appartenance territoriale unique. Un jugement de la Cour de cassation de 2020 a réaffirmé qu’il était interdit de se déclarer résident dans la commune de sa résidence secondaire. Les communes sont autorisées à faire des vérifications de la réalité de la présence sur place, par exemple en consultant les consommations d’électricité ou de gaz.

L’Italie des années 2020 n’est plus celle des années 1950. Aujourd’hui, la saisie administrative de la résidence telle qu’elle est prévue par la loi de 1954 masque deux types d’écarts entre résidents réels et administratifs.

D’abord, comme l’ont montré en particulier les travaux d’Enrico Gargiulo (Gargiulo 2021), la residenza a été utilisée comme un moyen d’exclure des populations jugées indésirables (Roms, étrangers…) : en leur refusant ou en tout cas en leur compliquant très fortement l’enregistrement comme résidents, les communes leur dénient de fait l’accès à une série de droits sociaux. Cet usage excluant de la residenza peut même pousser ces populations au déménagement, pour essayer de trouver une autre commune plus favorable. En tout cas, cela veut dire qu’une partie de la population réelle des communes, et par extension du pays, n’apparaît pas dans son anagrafe.

Ensuite, la residenza unique masque les migrations « pendulaires » entre le Sud et le Nord de l’Italie qui ont, d’après des recherches récentes, repris fortement depuis les années 2000 mais qui sont mal saisies par les statistiques publiques. Depuis 2020, l’ISTAT publie ainsi des essais de statistique expérimentale pour saisir la population insistente sur un territoire donné, en explorant les écarts entre la commune de residenza anagrafica et celle de travail ou d’étude.

Ces données permettent ainsi de voir l’importance des mouvements de population masqués par la stabilité de la residenza et incitent à investiguer les caractéristiques de ces migrations internes renouvelées, leur caractère plus ou moins temporaire, la fréquence des allers-retours… et les effets qu’elles produisent sur les appartenances territoriales et leurs déclinaisons politiques.

Le vote des fuorisede

En Italie, les listes électorales sont composées par l’État sur la base de l’anagrafe : les citoyens n’ont pas de démarche spécifique à faire (il n’y a donc pas de non-inscrits). Il n’existe pas, comme en France, deux fichiers différents, mais un seul : le lieu de la residenza est mécaniquement celui du vote.

Jusqu’en 2001, il n’existe pas d’alternative à la présence dans le bureau de vote le ou les jours J – pas de vote par procuration, par correspondance, etc. Le vote à distance est désormais possible pour les Italiens résidents à l’étranger. Avant 2001, l’obligation qui leur était faite de se rendre en Italie pour voter avait donné lieu à de nombreuses protestations, pour certaines humoristiques, comme la fameuse scène finale du film Bianco rosso e verdone (1981).

Pour les Italiens résidents en Italie, le seul dispositif prévu pour ceux qui ne sont pas sur le lieu de leur residenza au moment du vote, les fuorisede, est un remboursement des dépenses de transport, sur présentation de la carte d’électeur tamponnée. Ce dispositif, qui est surtout pensé pour les étudiants qui maintiennent leur résidence chez leurs parents, n’est guère discuté jusqu’à récemment.

Andrea Mazziotti, député Scelta Civica de 2013 à 2018, dépose en 2014 une proposition de loi pour permettre l’early voting et ainsi supprimer ces dépenses publiques. À cette occasion, il estime qu’il existe en Italie 800 000 fuorisede, dont 300 000 étudiants – sur environ 43 millions d’électeurs. Sur son site, désormais disparu, il proposait également ce tableau des dépenses occasionnées par ce dispositif de remboursement des déplacements.

Probablement conçu pour documenter l’ampleur du « problème » et des dépenses publiques inutiles, ce tableau révèle au moins autant la modestie du recours à ce dispositif, surtout si on le confronte aux 800 000 fuorisede identifiés par le même député. Au maximum, la moitié d’entre eux aurait utilisé le dispositif, en 2006, et probablement moins puisque ce sont les voyages, et non les personnes, qui sont comptés : la même personne a pu voyager plusieurs fois à ce titre puisqu’il y avait précisément 7 jours de vote cette année-là. Plus encore, le montant du remboursement pour chaque voyage est assez faible. Ces données incitent à explorer de façon plus approfondie les logiques de recours à ce dispositif, probablement plus intéressant pour des étudiants pour qui 20 € par voyage peuvent être plus significatifs que pour des personnes avec d’autres statuts socio-professionnels.

En janvier 2017, le même Mazziotti fait adopter un amendement à une loi de réforme électorale qui autorise les fuorisede à voter dans leur commune de résidence temporaire, pour les référendums (pour lesquels il n’existe pas de collège électoral) et les élections européennes si c’est dans la même circonscription que leur résidence. Mais cet amendement ne se maintient pas au Sénat.

La question revient sur l’agenda parlementaire depuis l’été 2021, via une campagne promue par les comités Iovotofuorisede (Je vote fuori sede) et Votare sano da lontano (Voter sain de loin) avec l’organisation The Good Lobby. Leur rapport insiste sur le fait que seuls trois pays européen, Chypre, Malte et l’Italie, ne proposent aucune solution aux électeurs qui ne sont pas sur place au moment du vote (comme « de voter là où ils sont domiciliés, ou au moins par correspondance ou par procuration ») et leur compliquent ainsi « l’exercice d’un droit fondamental ».

In fine, ces explorations posent la question du lieu légitime du vote, en particulier pour des élections locales : est-on plus légitime à participer aux décisions politiques à l’endroit où l’on travaille ou on étudie ? À celui où l’on passe son temps hors-travail ? À celui où l’on est né, où sont nés nos parents ? À celui auquel on est subjectivement attaché ?

Travaux cités

About Ilsen et Denis Vincent, 2010, Histoire de l’identification des personnes, Paris, La Découverte, 128 p.

Bargel Lucie, 2017, La fabrique frontalière des attachements politique. Ethnographie historique de la vallée de la Roya (France-Italie, XIXe-XXIe siècles), Mémoire original pour l’habilitation à diriger des recherches, EHESS, Paris.

Bargel Lucie, 2016, « Les “originaires” en politique. Migration, attachement local et mobilisations électorales de montagnards », Politix, 2016, n^o 113, p. 171‑199.

Gargiulo Enrico, 2021, « Registration as a Border: Shaping the Population at the Local Level in Italy », Geopolitics, 25 p.

INEA, 1932, Lo Spopolamento montano in Italia. I. Le Alpi Liguri-Piemontesi, Roma, Consiglio nazionale delle ricerche.

Noiriel Gérard, 1998, « Surveiller les déplacements ou identifier les personnes ? Contribution à l’histoire du passeport en France de la Ière à la IIIe République », Genèses, 1998, vol. 30, n^o 1, p. 77‑100.

Torpey John C, 2005, L’invention du passeport: États, citoyenneté et surveillance, Paris, Belin.

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